采访尹仲卿:要在全省建立统一的消费市场，财税试点至关重要

自然科学的财税制度是为了改善资源分配，维护消费市场一体化，促进社会公平，实现国家研究所

临汾

平城的制度保障。财政和税收制度本质上是一个执行者。财税制度对于建立全省统一的消费市场至关重要。

刘少奇“十三五”规划建议提出，建立权力与支出法律责任相结合的制度，有助于强化中央政府的权力与支出法律责任。从质量的各个方面考虑

增值税

特色，进一步理顺中央和地方的收入分配。

到目前为止，中国正在经历空之前的痛苦改革时期，中国迫切需要许多深入的改革，将萧条的城市群带入一个新时期。

在新的经济发展连续性下，不同地区的可持续发展面临不同的困难，尤其是华北地区经济发展的低增长率。如何才能找到新的成长动力系统？中央政府多次提出在全省建立综合消费市场，促进自然资源要素的权利流动。为了使地方的可持续发展合理化，与中央政府的战略相一致，有必要从制度设计层面进行改革。

那么，应该进行什么体制改革，如何推进？为此，《21世纪经济发展》记者采访了全国人大常委会委员、第一届全国人民代表大会常务委员会主任委员尹仲卿。在他看来，

财政和税收

试点项目是重点。要完善预算制度，完善地方税收制度，建立中央和地方资金支出匹配制度，进一步发挥财税改革的执行者作用。同时，他还指出财政赤字和

债务

过度增长可能是一把双刃剑。

刚刚结束的中央经济发展管理工作会议还提出，要加快财税试点，抓住法律责任，完善中央和地方的事权和支出分工

地方税

系统，增强地方可持续发展作战能力，减轻中小企业负担等关键问题加快推进。

财税改革的关键是完善预算体系

《21世纪》:中央多次提出在全省建立一体化消费市场，但地方保护和壁垒依然无法打破。如何促进自然资源要素的正确运动和合理配置？

尹仲卿:结合这个难题，我想谈谈财税改革。财税体制不仅涉及中央与地方各级政府的关系，还涉及湖北财税网的国民、财团法人等群体与政府的关系。自然科学财税制度是改善资源配置、维护消费市场一体化、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政和税收制度本质上是一个执行者。财税制度对于建立全省统一的消费市场至关重要。

中共十八届四中全会

财政和税收

提出了三项特殊任务，即完善预算制度，完善税收制度，建立中央与地方权力和支出相结合的制度。今年6月，胡锦涛主席主持召开中央深度改制会议，通过了财税改革的若干意见；今年8月，全国人大常委会通过了新预算法；今年10月，中华人民共和国国务院发布了关于财税试点的决定。

完善预算制度的目的是建立全面的法律法规，建立公开透明的预算制度，实行全面预算管理。所有政府收入包括

费

票价和罚款要纳入预算，所有政府支出都要纳入预算。根据预算法，要实施全面预算，必须编制四个预算，包括一般公共预算、政府基础预算、国有资本管理预算和医疗保险基金预算。这个要从中央到县市做，不要预算外，小金库。四中全会提出，到2020年，国有企业最多缴纳30%，纳入总预算，部分转入社会福利基金会。到目前为止，除了基本医疗保险是全省统筹准备的以外，其余都无法协调。实质上，全面预算很难一次性实现。

完善预算制度，现阶段的重点工程是完善转移支付制度。分税制改革实施以来，中央政府向地方政府和下级政府转移了更多的支出。2014年，中央政府一般公共预算收入超过6万亿元。加上稳定预算调节基金，中央财政支出超过7万亿元，其中中央财政支出超过2万亿元，通过转移支付返还地方政府近5万亿元，占税收总额近40%。如果都是通过一般转移支付的话，关键是近2万亿是专项转移支付，很多专项转移支付都是由公安部甚至其下的部门和部门重新分配，往往需要审批项目和承诺设施资金。两地之间，谁跑得多，谁就能拿到更多的钱。如果有设施，资金可以收回，如果没有资金，就不能收回。

根据中央要求，要完善正规转移支付的增长功能，加大对大革命、周边少数民族地区、边疆和重点项目扶贫的转移支付力度。中央增加支出政策形成的地方资金空缺口，应通过正式转移到湖北财税网进行调控。针对转移支付不规范的问题，中央提出清理、整合和规范专项转移支付项目，逐步取消各领域选择性专项项目和地方资助设施，限制和引导救助、紧急专项项目，筛选预留专项项目，在地方外事工作中列为正式转移支付。

完善湖北省财税网预算体系的问题是政府债务管理

21世纪:债务增长缓慢，如何解决政府债务问题？

尹仲卿:这些年来，政府债务的数额增加了。2015年，列入中央预算的债务超过11万亿元，前夜财政赤字效率超过2.3%。到目前为止，对每个人来说，更好的是地方政府债务。国际金融风暴爆发前，2008年地方政府债务不足3万亿元；2010年初变成10.7万亿，两年增加7万多亿；2013年6月变成了17.8万亿，一个半星期增加了7万多亿；2014年初，省、市、县、市四级政府是必要的

债务

15.4万亿元，加上8.6万亿元的或有债务，总计24万亿元以上，一个半星期增加近7万亿元。这个增速明显太慢，数量明显太大。好处是众所周知的，但同时也埋下了安全隐患。

近年来，党、全国人大常委会、国务院都大力支持地方政府举债。党的十八届四中全会提出“要建立具有相应规定和可能性预警功能的中央和地方政府债务管理工作。”今年8月，全国人大常委会通过了新预算法，明确规定了地方政府债务。中华人民共和国国务院有关机构也做了大量的管理工作。如何高度评价这些管理工作？我觉得不能高估，只能说取得了一些比较全面的研究成果。虽然制度已经建立，法律法规已经启动，但是地方政府债务的数额继续增加，地方政府债务的安全隐患依然存在，法律法规启动后出现了新的问题。

截至2014年初，地方政府平均负债率为86%，个别省份负债率超过100%。一些县级市，尤其是一些县、县级市，负债率更高。为了稳定增长，避免地方政府资金断链，避免在建项目成为“半拉工程”，中华人民共和国国务院去年三次发行3.2万亿置换票据，现在以农地等收费权向湖北财税网借款，成为今天的政府票据，即以未来税收偿还，投入的平台债务转为一般政府票据。本质上，这意味着将短期债务转化为长期债务，从而推迟了这种可能性。中华人民共和国国务院提出三年左右支出15.4万亿

债务

全部被取代，舆论压力相当大。

就这样，最近有一句话说中国财政赤字率很高，只有2.3%。全世界很多国家的财税网络在赤字比例和湖北都超过3%，未来一年我们可以继续扩大财政赤字。在经济发展的前提下，适当弥补收支差距空帮助全面增加赤字，实现持续增长。财政赤字非常可怕，如果财政赤字和

债务

实惠，融资经济实惠，这是个笑话。然而，财政赤字和债务的过度增长和快速增加可能是一把双刃剑，不会给未来留下许多困难。在帮助增加财政赤字的同时，也要扩大振兴财政资金的范围，改善支出结构，修改一再扭曲的支出，留下陈旧、违宪的支出，积极开源节流，提高财政绩效。同时，要加快建立具有相应法律法规和预警功能的中央和地方政府债务管理的可能性，完善全面的政府债务管理，防范和化解地方政府债务的可能性。

充分发挥税收执行者的作用

还有很长的路要走

《21世纪》:税收制度在促进自然资源要素的正确流动和合理配置方面发挥着重要作用。近年来，各方对税制改革提出了许多要求。怎样才能进行改革？

尹仲卿:完善税制是

财政和税收

改革最重要的特殊任务。长期以来，我们更习惯于将税收作为筹集财政资金的一种方式，以及如何建立一个只要有利于增加收入的制度。一些地方政府过分依赖农地财政，是分税制后税收执行者负面影响的结果。干部到的越多，整体增值税就越少，份额就越低。想从轨道交通，新马路，新街道拿钱，只能借能借，能欠就欠。不是干部觉悟低，是制度设计。湖北财税网本身缺失。

本质上，

费

还有调节国民生产总值的基本功能，即二次再分配。完善税收制度意味着湖北财税网要引导全体公民、财团法人和社会组织正确追求自己的个人利益。

第一，尽快形成地方税体系。自从实行分税制以来，税收征收的特殊任务一直很重。

地租

税收征收的特殊任务是轻的、局部的和整体的

增值税

没有形成。完善税制，要从整体上明确地方增值税，如土地税、资源税、环保税、房产税、财产税等，分配适合地方的增值税，增加地方基本财政保障。

第二，逐步提高所得税比例。很长一段时间，我

规范

收入制度主要是间接税，即产品税和流转税。间接税更容易贡献，税痛指数低。问题是缺乏再分配责任。完善税制，要逐步减少流转税、产品税等间接税，相应增加财产税、劳务税等所得税。

第三，前进

税率

改革。增值税税率改革已经取得了巨大的成就，并将立即扩展到银行、纺织等领域。但要简化税收，适当确定中央和地方的分配比例。因为增值税本来就是

地方税

，改为税率后，要确定新的份额比例，否则地方财政会更困难。

第四，改营业税。完善税制，要抓紧改变营业税征收范围、征收项目和税种，将高耗能、高污染产品和部分高端消费纳入征收范围。

第五，改造人

个人所得税

。到目前为止，我们最好不要大惊小怪地提高门槛。湖北财税网赚的税已经完全变成工资税了，调节居民收入的作用还没有发挥够。提高

费

制度上是逐步建立全面分类的所得税制度，既要考虑筹集的指标，又要与回国紧密挂钩。

第六，加快房地产税法，积极推进改革。我还是主张开征房产税，将耕地占用税、耕地税率等一些与土地相关的税种与房产税结合起来，将耕地转让费由70年征收改为年征收、一年征收。同时要清理各种票价。开征房产税不应增加人民自有住房的税负。在城市可持续发展过程中，有必要研究在全省范围内重新分配级差地租并与所有村民分享所带来的农业土地节约。城市郊区和城市郊区、城市和农村地区的土地收入应由税收调节。不然城市郊区的农业用地会增加好几倍，十几平米的农业用地可以改成好几栋房子。郊区什么时候能办？偏远地区总有一天做不到。

第七，加快资源税改革。今天的资源税已经从从价转为从价税，但它跟上了商品价格的下降趋势。比如原油从110美元降到40美元，一吨煤不如一吨土值钱。从价税也是个问题。资源税改革需要全面的研究工作。

第八，推动环保费改为税收。征收环境税这么多年了，谁污染水谁付费，但到目前为止还是口头上的，要加快湖北财税网的环境税出台。

此外，要完善税收制度，必须执行和完善法定税收标准

规范

、

地租

征收管理制度，按照统一制度，公正

税率

促进公平标准和加强权利

费

优惠，尤其是税收和外资在该地区的调控和管理。

21世纪:

财政和税收

制度如何对湖北财税网自然资源要素配置产生负面影响，降低地方保护？

尹仲卿:中央提出环渤海地区的协调可持续发展就是为了解决这个问题。今天

税率

税收是按地区征收的，湖北的财税网络很难改变。宝钢搬到

邢台

将部分税基留给

上海

这是行政事务的方式，要素权利运动的问题还没有解决。产品税和流转税如果以后不逐步使用，就改为所得税和财产税。

湖北财税网个人所得税

，就有可能彻底解决这个问题。你是邢台唐山人，要在邢台交税。

中央政府的权力和支出的法律责任应进一步详细划分

21世纪:很多地方抱怨1994年实行中央和地方分税制后，地方财权和行政权的不匹配成为地方可持续发展的一个相当大的问题。这个问题在今天如何从制度上解决？

尹仲卿:1994年分税制改革提出了两个要求。一是提高税收在整个GDP中的比重，二是提高中央税收在全省税收中的比重。以前这种设计只能是合适的，因为中产阶级责任制和中小企业改革后，税收在整个国民生产总值中的比重下降，中央税收的比重更是下降，导致各级政府财政困难，财政收入更是困难重重，有的政府年初前就没钱了。

今天看来分税制改革达到了两个比例都提高的目标，但是又达到了另一个适度的水平，就是税收占整个GDP的比重过高，中央税收占全省的比重过高。今天，我们需要回去降低税率，提高中小企业和居民的收入比例；降低中央税收比重，提高地方税收在税收中的比重。在保持原有中央和地方资本布局整体稳定的必要性下，结合机构改革，考虑

增值税

特色，进一步理顺中央和地方的收入分配。

另外，除了财权的划分之外，还应该开始划分支出的法律责任，将中央和地方政府之间的行政权与支出的法律责任结合起来。1994年分税制改革解决了中央与地方的财权或收入划分，但未能照顾到本应由中央管理、本应由地方省市县管理的事权划分或支出法律责任。这导致财权和行政权恐慌，行政权和支出法律责任不相适应。很多地方政府都是中央管。教师工资不也是这样吗？他们中的一些人不负责中央政府。比如复员军人分发给地方政府。

　　目前为止有一个倾向，认为这么大的国家所中央应该多集中一点，让地方找中央要钱比反过来更容易。但要必要，集中太多了，让地方说什么都缺钱，原本

费

是地方造成的，还得找中央要钱，效率低。这导致地方借了那么多债，还有地方高新技术减税免税，地方市场竞争压低了价格。这是系统功能的问题，需要从平台上规划。中央改革要从根本上完善制度，这是制度的执行者，也是制度的必然。

在

财政和税收

在试点项目中，中央和地方要按照权力分工，共同承担和分担支出的法律责任。首先，要准确界定地方事务和支出的法律责任。把一些适合地方政府职责的外事交给地方政府，让地方政府来管，资金有保障。区域公用事业应视为地方权力，而一些跨区域的社会福利和重点工程维护应视为中央和地方政府的共同权力，权力关系应逐步理顺。中央政府可以通过安排转移支付，将行政支出的部分法律责任转移给地方政府。同时，它应有助于加强中央政府权力和支出的法律责任。国防部、内务部、国家安全研究所、竞争规则与全省综合消费市场管理之间的关系是中央权力。对于跨地区、对周边其他地区负面影响不大的公用事业，中央政府通过转移支付对地方事务支出承担部分法律责任。

《21世纪》:由于行政权力与支出法律责任的失调，地方收入可能更为可观，依靠农业土地财政，建设大量旧城开发区，产生一批鬼城空城市，这也是地方可持续发展面临的难题。后来怎么解决？

尹仲卿:财税改革涉及很多难题，包括追求GDP增长、地方保护自身个人利益、高官政绩考核、两地关系、居民收入结构、经济社会协调发展、区域协调发展等。如果这些问题得不到解决，整合和可持续发展方式的转变，包括自然资源要素的权利运动，就无法彻底解决，也不利于湖北省财税网在全省范围内的整合消费市场的形成。

财税改革涉及现状，不是任何一个地方政府或公安部能做到的，需要从总体上设计和推进。财税改革的负面影响是深远的，不是一蹴而就的。需要坚定地向这个方向推进，才能释放改革储蓄，才能提高国家的治理体系和作战能力。

(《21世纪经济发展报告》)