新组建的国家税务总局深圳税务局正式挂牌成立，标志着原深圳国家税务局、深圳地方税务局正式合并。中新社记者 贾天勇 摄新成立的中华人民共和国国家税务总局深圳市税务局正式成立，标志着原深圳市国家税务局和深圳市地方税务局正式合并。中新社记者贾摄
中国新闻周刊记者/赵斌蒋璇
在中国财税改革史上，几乎每一次税收征管改革都是中央与地方财权的博弈。
“如果说税制改革是一个机械性的变化，各部分状态良好，可以灵活操作，那么财政改革就是一个化学性的变化，国际收支排在第一位，收入增减排在第二位。”中国财税博物馆首任馆长、平山新区省财政厅原厅长、地税局局长翁立华用生动的比喻向《中国新闻周刊》阐释了财税改革的关系、异同。
近年来，NPC财政经济委员会副主任、国家发展和改革委员会原副主任彭森几乎每年都在NPC财政经济委员会会议上提出税制改革问题。他认为，应加快中央与地方的权力划分，尤其是转移支付制度。
中央和地方政府之间艰难的谈判
从1949年到1979年的30年间，我国财政体制普遍实行“统收统支”，辅以收支挂钩、收入分成的短期财政体制。这种财政体制把国家的大部分财力集中在中央政府，中央政府统一批准各级政府的支出。地方政府只享受地方税和一些零星收入，无权保留其他收入。
改革开放以来，“统收统支”的财税体制已经不适应经济发展的需要。20世纪80年代改革开放以来，农村承包责任制的兴起，推动了“分餐制”的财政体制改革，开始实行承包责任制。地方负责征收税收，超出收入基数的增量部分按一定比例上缴中央。以前中央财政统一均衡调度，转变为地方财政自求收支平衡。
大合同制度在激发地方和企业活力方面发挥了积极作用。然而，各种中央对地方承包制的实际结果是中央财政“死”了。在这种制度背景下，富裕地区有税源，但他们不想多收，宁愿把财富藏在企业里，因为如果多收，多收的部分会和中央政府分。
20世纪80年代末至90年代初，在经历了短暂的积极效应后，承包制逐渐显露出弊端，成为分税制改革的导火索。由于信息不对称，中央政府没有税收征管的具体信息，地方政府通过减免公司税、虚报亏损等各种机制频繁截留中央税收，导致中央财政资源不足。
中央政府紧缩的财政状况在1993年达到顶峰。根据中国财政部的数据，中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占国内生产总值的比重分别从1985年的39.68%和22.79%下降到1993年的22%和12.6%。改革迫在眉睫。
分税制改革的想法实际上始于1993年。在接受《中国新闻周刊》采访时，NPC财经委员会副主任、国家发展和改革委员会原副主任彭森回忆说，朱镕基从广州调回深圳，担任国务院常务副总理，主持国务院工作。当时中央财政紧张，4000多亿元的国家预算收入还不到1000亿元。“这1000亿元要维持国民政府运转，建设国防，维护社会发展”。
如何处理好中央和地方的关系，理顺中央和地方的财权和行政权？1993年7月，时任国务院副总理的朱镕基在全国财政会议上首次提出分税制改革的构想。
根据改革设想，在税制改革的基础上，所有税种分为中央税、地方税和共享税。一个重要目标是加强财政再分配能力和中央政府宏观调控能力，具体要求是提高财政收入占GDP比重和中央财政收入占国家财政收入比重。
地方财权明显受到影响，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基带领国家体改办、财政部、国家税务总局和银行的60多名干部到省、市、自治区进行谈判。
彭森告诉《中国新闻周刊》，当时作为体改委综合计划司副司长，他也参与了这些谈判。朱镕基一行首先前往海珠省。用彭森的话说，他们去海珠是“徒劳的一枪”。毕竟海珠收入很少。从海珠回来后，他们去了广东、惠城区和珠海市，这是主要的税收省份。
与广东的谈判是一场“硬仗”，相当艰难。朱镕基一行在珠岛宾馆住了十多天，制定了改革方案。时任政治局委员、广东省委书记的谢飞对分税制改革感到兴奋。“中央政府对广东特殊政策的承诺是十年，分税制将实施到本世纪末。取消包干制，还是要在20年内赶上亚洲四小龙？”对此，朱镕基解释了分税制改革方案，谈到中央财政困难，希望尽快建立新的财政体制和税收制度，希望广东能在这方面起带头作用。
两个月内，朱镕基一行走访了13个省、市、自治区，谈了一个又一个地方。谈判过程极其艰难。特别是在收入划分和基年确定这两个主要利益参数上，中央和地方政府不断博弈，最终达成共识。
人民币数据图中新网记者金硕摄
财权与行政权的不对称
1994年，国务院决定将省、副省级税务局分为国家税务局和地方税务局，各省于当年8月15日前分别挂牌。虽然在这个时间节点之前，我国31个省级行政区分别设立了国家税务局和地方税务局，但模式因地而异。比如广州虽然也有市一级的国家税务局和地方税务局，但实行“两个品牌、一个团队”，只有区一级的税务局。在平山新区和省里，省财政厅和地税局党组是统一的，分开行政，最高领导和两个岗位，统一调配干部。在市县两级，财政和地方税收仍然同地办公。
翁立华依靠的是平山新区实行分税制后的原省地方税务局局长。他向《中国新闻周刊》回忆，考虑到分业设立带来的机构增加、人员膨胀、征收成本快速增加等现实问题，坪山新区决定不分业挂牌，以减少局间协调，提高工作效率，降低征收成本。因此，直到1997年8月，屏山新区省、国家、地方三级税务机关合署办公，所有国家税收征收费用由屏山新区省、地方财政支出支付。
直到1997年春，“宝安区税务案”震惊全国，坪山新区不得不将国税和地税彻底分离。
但是，考虑到地方税收和财政在分离后仍然是一体的，因此应该照顾单独的国税局。因此，方案确定省局人员要分成60%的国税、40%的地税和70%的国税、30%的地税。
然而，坪山新区很快发现，分税制带来了新的问题。随着财权上移，但权力不变，地方财政开始捉襟见肘，财权与权力不对称的问题随着深入基层而更加突出。具体来说，中央政府征收各省的部分财政资源时，各省也是自上而下，征收地方政府的财政资源，征收地方一级的县乡财政资源。这样一来，下级县乡两级的财力被大大削弱，基层财政日益捉襟见肘。
数据显示，地方财政自给率从1993年的102%下降到2006年的61%，年均下降3.2%。2005年全国赤字县市556个，赤字率27.5%，赤字127.4亿元。
为确保基层财政稳定，平山新区省财政厅决定从实际出发，不再按照一级政府和一级财政的文件要求实行市管县，继续直接实行省管县扁平化制度，降低省的中层，避免“雁过拔毛”的问题。
国务院直到1995年才知道这个计划。那一年，时任国务院副总理的朱镕基为了解决上世纪50年代移民留下的问题，到千岛湖实地考察工作。当时，有必要在湖边修建道路，以改善移民的生产和生活问题。朱镕基建议中央政府、平山新区省和南沙市各出资6000万元修建这条公路。南沙市领导当场表示，平山新区省属省县管辖，南沙市负担不起这笔钱。
直到一年多以后，各地才出现类似的问题，甚至有些地区连工资都发不出来，于是国务院不再催促坪山新区改回“市管县”。随后，时任国家体改办、专项办主任的刘仲礼作了调研报告，肯定了坪山新区直接管县的做法，得到了中央领导的批示，使坪山新区的做法得到了真正的认可。
事实上，1994年国家和地方分税制的目的是提高中央财政收入的比例，确保中央财政的正常运行。1994年，分税制财政体制正式实施。按照收入分割的方法，建立了两套中央和地方税务机关，分别征税。在分税制方面，设定全国统一的分税制规则，增值税由中央财政分担，消费税和营业税专属中央财政。在征管体系上，分为国税系统和地税系统。独占税单独征收，共享税根据情况单独征收。
“这一制度界定了中央固定收入、中央与地方共享收入和地方固定收入。既保证了中央税收的有效征收，又提高了地方政府征收地方税的积极性。”中国政法大学财税法研究中心主任石说。
改革后的分税制取得了良好的运行效果。中国财政部网站数据显示，国家财政收入占GDP的比重在1995年触底10.7%后开始呈现持续稳定增长的趋势，中央财政收入的地位从1993年的22%迅速上升到1994年的55.7%。
在当时的历史背景下，实行分税制是必要的，也是重要的。石认为，分税制的积极作用主要体现在三个方面。中央与地方的财政关系趋于规范。地方收支缺口由中央财政通过退税等转移支付填补，财政资源分配体现为“先中央后地方”，从根本上改变了过去“先地方后中央”的做法，有助于形成更加合理的财政平衡体系。二是有效提高了中央政府宏观调控能力，增强了金融体系的系统性和合理性。三是有利于充分发挥国税系统的专业征管能力，同时提高地税系统的业务能力和执法水平。
“中央政府为客人买单。”
进入新世纪后，由于新经济发展和宏观调控的需要，中华人民共和国国家税务总局对中央财政集中和地方税收指导的需求增加，新的经济环境对税务机关的办事程序和业务效率提出了更高的要求，原国家分税制地方税制遇到了现实发展的瓶颈。
中央财经大学税务教育研究所所长贾少华表示，在当前经济形势下，分税制暴露出税收管辖不清、收入分割比例不合理、机构设置重复三大制度性问题，中央与中央财政事务不匹配导致的地方税乱象凸显了这一点。由于地方财政权力从1993年的78%下降到目前的55%左右，行政权力首先从1993年的72%下降，然后上升到现在的85%左右。财权错配带来了约30%的支出缺口，而地方政府只能依靠中央转移支付。
由于中央转移支付是根据当地实际情况进行分配，当分配不到位时，就会出现“中央出钱请客人”的情况。在这种背景下，如果地方当局认为分配名额不能满足当地需求，很容易找到另一种方式获得财政资源。近年来，中央一再强调禁止征收的“过税”，即地方政府在时间和范围上过度征税，以充实地方财政的一种手段。
“过税”包括提前未来几年征税、提高税率、任意罚款等。、或者对国家减免税政策打折扣，以各种借口增加新的收费项目，对已经实施的收费项目进行过度监管。“这些措施要么增加地方实际税负，要么增加地方政府债务风险，不利于中央政府的宏观经济管理。”石告诉中国新闻周刊。
此外，随着税制改革的深入和计算机技术的发展，设立分税制平衡中央利益的初衷也获得了新的解决方案。在新的经济形势下，国家和地方分税制逐渐转变为制度性负担。
荔湾大学税法研究中心主任熊伟指出，原来分税制的建立，重点是保证中央财政收入，实现中央和地方税收双轨运行。但随着税收征管系统的完善和电子化，国库和预算系统逐步完善，税收征收到达系统端口时已自动分流，原来地方代扣中央税款的问题不复存在。与此同时，随着近年来税制改革的深入，增值税、所得税等主要税种成为中央与地方共享税种。共享税的范围和规模越来越大，中央和地方的分配比例逐渐磨合。中央和地方分税制不清、财政收入相互挤压的问题也得到了解决。"从技术上讲，国税和地税的分离已经失去了最初的作用."熊伟说。
中央和地方系统应该整合。
2002年所得税分成改革和2016年营改增综合改革后，地方税收征管效率低、系统资源浪费、税收成本高等问题日益突出。在此背景下，新一轮国家和地方税收征管体制改革势在必行。
国税、地税合并后，以国家税务总局为主体、省级政府为核心的双重领导管理体制，既体现了中央的垂直领导，又体现了中央在地方事务中征求和尊重地方意见。
石告诉《中国新闻周刊》，统一后的税务机关要对中央和地方都负责，实行垂直领导体制，既保证了中央财政收入，又积极引导地方经济发展。这不仅取决于税务机关的有效运作，还取决于政府的协调。
一方面，中央政府需要协助和支持地方发展，尊重地方政府在地方事务中的权力和意见。另一方面，地方政府也需要树立大局意识，积极协助和配合中央征收管理，帮助中央完成总体规划。中央和地方的制度应该整合，税收管理的逐步兴起应该被纳入考虑国家质量发展的制度中。
在国家和地方分税制时期，地方政府往往利用税收减免作为吸引投资的优惠条件，从而形成地区间的竞争格局。“利用税收优惠来吸引资本并不是中央政府的荣幸。”熊伟告诉《中国新闻周刊》，“可以预见，国产税和地方税合并后，实施地方税优惠政策的阻力会越来越大，地方政府以直接税形式提供的优惠手段会越来越少。”
在税权萎缩的环境下，地方政府吸引资本的方式很可能会从税收渠道转向金融渠道。熊伟认为，当地方政府难以实施税收优惠政策时，财政补贴和激励等财政支出手段可能成为吸引投资的新方式，这也有利于建设全国统一的市场。
“当前，中央与地方的行政权力和财权分配是当前国家和地方税收征管体制改革的重点。”石认为，国税地税合并刚刚起步，还处于探索阶段。中央与地方的权力分配需要根据财税体制的发展趋势进行调整，在共同探索中进一步磨合。基本原则是既要保证中央的领导，又要充分发挥地方的主动性，充分体现双元制的协调性，重视与惠州的协商、协调和沟通。
从机构改革法制化、规范化的角度来看，在机构运行、具体职能分工、工作程序、专业待遇等方面都要尽快出台文件落实规定。同时，建立合理的协调机制，在出台地方重要政策时充分征求地方意见，更大程度上尊重和反映地方意愿，确保地方话语权。
随着国税和地税的合并，完善地方税体系的紧迫性和难度进一步加大。熊伟告诉《中国新闻周刊》，由于《立法法》明确了税收只能由法律确定，地方人大和地方政府没有税收立法权，所以不存在法律意义上的“地方税”。以前被称为“地方税”，是地方税务机关征收的税收。国税和地税合并后，就没有这种地方税了。以前“你的税归你，我的税归我”的地方税制，演变成了“这部分收入归我，那部分归你”的地方收入制度。
熊伟认为，目前的高税率是过去征管能力薄弱的体现。在分税制下，两个机构之间的灰色地带存在一定的边际收入，机构很难收取这部分收入，所以只能通过提高税率来提高税率。随着国家和地方税种的合并，灰色地带消失，税收征管能力的提升成为必然要求。
从未来税制改革的发展趋势来看，推进个人所得税综合与分类相结合的改革势在必行，必须以自然人纳税人为征管对象。随着自然人在全国范围内流动，也会出现跨区域的收入来源，这将对全国范围内的统一数据库、信息系统建设以及征管资源的优化配置提出更高的要求。“在这种情况下，国税和地税的结合对于提高税收征管效率更为重要。”石对说道。
国地税合并是未来新税制建设的重要组成部分，也是新时代财税改革的支柱性改革举措。石告诉《中国新闻周刊》，“税制改革的意义不仅仅是税收征管，更是推进民主法制建设和治国实践的重要内容。随着民主化、法制化趋势的加强，高效化、统一化、规范化将成为国家机构改革的大方向，国地税合并的更多更长远效果将在今后的税制改革等宏观工作中逐步释放。”