《中华人民共和国增值税组织法》第二十一条:纳税人销售货物或者应税劳务，应当向索取增值税专用发票的购买者开具增值税专用发票，并在专用发票上注明营业额和销项税额，以便代理记账。有下列情形之一的，不得开具增值税专用发票:

(一)单独向客户销售货物或者应税服务；

(二)销售货物或者应税劳务明确规定免税的；

(三)小规模纳税人销售货物或者应税劳务。

以上明确规定不能向小规模纳税人开具专用发票。理论上，小规模纳税人只要索要专用发票，普通增值税纳税人就可以给小规模纳税人开具专用发票，但小规模纳税人不能抵扣进项税额，专用发票只能作为普通发票使用。同时，因为小规模纳税人无法认证证件，这就形成了滞留票。如果税务抽查到了，要求中小企业给出适当的说明，这就更难避免了。